La riforma della magistratura onoraria: qualche riflessione

16/10/2018

di Nicoletta Giorgi

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« 1. Le nomine dei magistrati hanno luogo per concorso. 2. La legge sull'ordinamento giudiziario può ammettere la nomina, anche elettiva, di magistrati onorari per tutte le funzioni attribuite a giudici singoli. 3. Su designazione del Consiglio superiore della magistratura possono essere chiamati all'ufficio di consiglieri di cassazione, per meriti insigni, professori ordinari di università in materie giuridiche e avvocati che abbiano quindici anni di esercizio e siano iscritti negli albi speciali per le giurisdizioni superiori. »

La norma dell'art. 106 Cost., tuttavia, non è stata attuata completamente. Infatti, se la legge n. 303/1998 ha dato attuazione (dopo 50 anni) al terzo comma dell'art. 106 Cost., non è stata data attuazione compiuta al secondo comma del medesimo articolo. In sua vece è stata prevista una disciplina concepita sin dalle origini come transitoria e relativa all'introduzione delle figure di giudice onorario di tribunale e vice procuratore onorario, avvenute con la soppressione del pretore. Il D. Lgs. n. 51/1998 prevedeva nella sua versione originaria, all'art. 213, che entro 5 anni si effettuasse la riforma della magistratura onoraria. Il termine è stato prorogato varie volte e oggi abbiamo il decreto legislativo n°116 del 13 luglio 2017, attuativo della legge n°57/2016. Quando parliamo di magstratura onoraria parliamo di 5685 unità in servizio così suddivise: 1320 gdp, 2440 got, 1925 vpo. A questo numero va aggiunto anche l’ultimo arruolamento del 15.11.2017 di circa 400 unità per un totale di 6085 unità, arruolamento avvenuto con la chiamata da liste composte circa 10 anni fa. La nuova normativa, che si autosospende per la gran parte per un quadriennio, richiede che la dotazione organica della magistratura onoraria risponda a peculiari esigenze :

Quando parliamo di magistratura onoraria parliamo di 5685 unità in servizio così suddivise: 1320 gdp, 2440 got, 1925 vpo. A questo numero va aggiunto anche l’ultimo arruolamento del 15.11.2017 di circa 400 unità per un totale di 6085 unità, arruolamento avvenuto con la chiamata da liste composte circa 10 anni fa.

La nuova normativa, che si autosospende per la gran parte per un quadriennio, richiede che la dotazione organica della magistratura onoraria risponda a peculiari esigenze :

1. Efficienza e funzionalità del servizio in relazione a tutti i compiti e funzioni dei magistrati onorari (art. 3),
2. Introduzione di innovative modalità di lavoro della funzione onoraria (artt. 1, 9 e 16)
3. Conferma del limite delle risorse economico finanziarie a legislazione invariata (artt. 3, comma 8, e 35, comma 1
4. Raggiungimento della soglia numerica massima, prevista per la fase di prima applicazione, del numero dei magistrati professionali rispettivamente giudicanti e requirenti di merito (art. 3, commi 2 e 4)

La Relazione illustrativa della legge di riforma precisa che «il concetto di dotazione organica deve tenersi … sempre ben distinto da quello di pianta organica … .

Invero, se la dotazione indica il contingente numerico complessivo di risorse [rispondente all’attuale e prevedibile fabbisogno dell’Amministrazione, entro tutti parametri normativi previsti dalla legge], all’opposto, nelle piante organiche viene articolata la concreta distribuzione sul territorio e nei diversi uffici giudiziari delle “posizioni onorarie”, secondo la diversa tipologia contemplata dal d. lgs. n. 116.

La valutazione ministeriale prende le mosse, quindi, dall’analisi del fabbisogno, alla luce delle funzioni e delle modalità di esplicazione delle medesime nel primo quadriennio, sia per il settore civile, predominante, che per quello penale, di competenza dei Giudici di Pace (un milione di affari civili a fronte di settantamila penali, in prevalenza negli uffici metropolitani di Napoli, Roma e Milano).

Da qui la necessità di una futura razionalizzazione della distribuzione delle risorse sul territorio, in occasione della determinazione delle piante organiche dei singoli uffici.

I numeri sono noiosi, lo so, ma sono altrettanto significativi per capire, anche per questo aspetto, dando per scontato che sotto il profilo funzionale l’indispensabilità della stessa è lapalissiana, che la magistratura onoraria non è mai stata una realtà residuale nella funzione giurisdizionale e non si riesce neppure ad immaignare come possa diventarlo.

Salvo cambiamenti contingenti, nella bozza della legge “Bilancio di previsione dello Stato per l’anno 2018 e bilancio pluriennale per il triennio 2018-2020” – sul pertinente capitolo 1362 p.g.1 dello stato di previsione della spesa del Ministero della giustizia - Dipartimento Affari di Giustizia, sono stimate cifre, pari a circa € 52.671.000,00 – comprensivi di € 45 milioni che dovrebbero essere assegnati con l’approvazione della legge di bilancio 2018 – potranno consentire di determinare una dotazione organica complessiva della magistratura onoraria pari a 8.000 unità. 6000 gop e 2000 vpo Il rapporto della dotazione organica sarà pertanto di 9061 magistrati professionali e 8000 onorari.

Poter considerare la posizione della magistratura onoraria e di quella togata da una posizione privilegiata, quale quella della SSM (Scuola Superiore della Magistratura) che per legge si occupa della formazione di entrambe, mi permette di evidenziare i feedback pervenuti in occasione dei confronti stimolati nei corsi formativi dedicati proprio alla riforma e alla sua applicazione.

Che fosse da tempo necessario una riforma della magistratura onoraria lo sostenevano da anni anche tutte le componenti di rappresentanza politica dell’avvocatura (Aiga nel 2009 alla Conferenza di Padova raccoglieva gli esiti di una discussione sviluppatasi nel primo decennio di “onorato” servizio di questa magistratura laica e poi nel 2014 alla Conferenza di Parma ne ri-proponeva una riforma che stabilizzasse il ruolo, pur nelle diverse declinazioni all’interno dell’uffcio per il processo).

Il D.Lgs. 116/17 che da un alto elimina l’onorarietà, rectius precarietà, e dall’altra ridisegna la magistratura onoraria, si pone troppi obiettivi, con il rischio di raggiungerne ben pochi. Si introduce un’eterodeterminazione dei Presidenti dei Tribunali, venendo meno la figura del Giudice di Pace Coordinatore, che rischia di applicare un modello non adatto alla fisiologia dell’Ufficio in questione che in quanto tale godeva di un’”autonomia” stratificatasi negli anni.

 

Si contempla unamagistratura onoraria a servizio all’interno dell’Ufficio per il Processo, strappandola dalla funzione giurisdizionale ma senza disegnare con chiarezza i compiti che la stessa deve svolgere e lasciando la realizzazione del dettato normativo all’interpretazione personale dei soggetti interessati, con il rischio di avere una multiformemagistratura onoraria sparsa per tutto il territorio italiano.

Il D.Lgs. 116/17 esplicita quali saranno le valutazioni nello svolgimento della funzione giurisdizionale: l’art. 18 comma 5, utilizza gli stessi indici di valutazione considerati per la valutazione di professionalità dei giudici professionali e di cui all’art. 11 d. lgs 160/2006 – capacità, laboriosiotà, diligenza e impegno.

Due considerazioni: da un lato si chiede tanto a chi riceve poco (e mi riferisco per lo più ai GOT e VPO) ma dall’altro possiamo davvero pensare ad un CSM che applica sanzioni disciplinari che possano compromettere il contributo della magistratura onoraria allo smaltimento dei fascicoli? Ciò va visto anche in considerazione della forte riduzione della disponibilità lavorativa che la legge ha previsto da parte loro, non più di due/tre giorni a settimana, a fronte di un aumento delle competenze funzionali e ad una ritardato immissione in ruolo (dopo due anni di tirocinio).

Tra tre anni entreranno a regime le nuove competenze richiederanno altresì nuovi strumenti di lavoro, quali il PCT dato che l’art. 27, ad esempio, delega la gestione della fase esecutiva che ad oggi ha avuto un’ampia informatizzazione. A risorse invariate vi sono le disponibilità economiche per dotare i numerosi uffici di tali strumenti?

Ma una domanda su tutte si pone a chi vuole immaginare il nuovo riassetto funzionale dell’organico giudiziario: la nuova magistratura onoraria il cui range di età previsto va dai 27 ai 60 anni (art. 4), la cui formazione richiede un pregresso percorso universitario dal quale sia stata conseguita una laurea in giurisprudenza con ciclo almeno quadriennale a cui si aggiungono i titoli di preferenza dati da pregresse funzioni giurisdizionali, pregresso esercizio professionale di avvocato o notaio, che avrà oneri formativi obbligatori almeno bimestrali, che potrà esercitare la principale professione solo nel rispetto di stringenti incompatibiltà, che guadagnerà da tale funzione poco più di € 16.000,00, lordi all’anno salvo “incentivi di produzione”, davvero troverà nuovi candidati intenzionati e capaci di produrre quello che fino ad oggi la “vecchia” magistratura onoraria ha concretizzato quasi nel 25% del totale dei provvedimenti giurisdizionali ?

Se non si vuole porre nel nulla questo rinnovamento sarà indispensabile puntare sulla formazione mediante un protocollo uniforme sul territorio che tenga conto di diverse fasi di formazione: il tirocinio prima e la formazione permanente poi.

La formazione della magistratura, tanto più di quella onoraria, consisterà in un sistema di “apprendimento permanente” con l’abbattimento di barriere culturali tra magistratura togata e non.

Ciò non cambia anche quando avremo un rinnovo generalizzato della magistratura onoraria, poiché i compiti di supporto che sarà chiamata a svolgere, oltre a quelli giurisdizionali, che non verranno meno, dovranno essere svolti in tempistiche del tutto nuove e più concentrate.

L’investimento richiesto è evidente ma già Benjaim Frnaklin sosteneva che “l’investimento nella conoscenza è quello che rende l’interesse migliore”, e per questo siamo chiamati ad imparare, disimparare e imparare di nuovo.

Avv. Nicoletta Giorgi - Foro di Padova