Note sulla nuova geografia forense e ordini soppressi
20/11/2014
Stampa la paginaSegnatamente, la disamina intende illustrare quale sia la sorte dei rapporti giuridici in essere al momento della soppressione, con particolare riferimento a: i) la struttura dell’ordine circondariale soppresso ed il relativo elenco degli iscritti all’albo; ii) i contratti di cui l’ente è parte, nonché il patrimonio o le dotazioni detenute dallo stesso e iii) il personale dipendente.
In tale prospettiva e proprio in carenza di una disciplina positiva che disponga specificamente circa le formalità e i termini della successione tra consigli accorpanti e accorpati pare utile condurre delle preliminari (e brevi) precisazioni sulla natura giuridica dell’ordine circondariale forense e sulla cd. riforma della geografia giudiziaria. (1)
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L’ordine forense, ai sensi dell’art. 24 della legge 31 dicembre 2012, n. 247 recante la Nuova disciplina dell'ordinamento della professione forense (cd. legge forense) è costituito dagli avvocati iscritti ma si articola in ordini circondariali e nel CNF. (2)
Gli ordini circondariali (ed il CNF) sono enti pubblici non economici a carattere associativo, dotati di autonomia patrimoniale e finanziaria, nonché finanziati esclusivamente con i contributi degli iscritti, ma soggetti alla vigilanza del Ministero della Giustizia.
Ecco quindi che l’ordine professionale forense è un soggetto di diritto pubblico (rectius un ente pubblico non economico) ma anche comunità professionale costituita dagli iscritti e caratterizzata dal perseguimento di uno specifico interesse pubblico: il corretto esercizio della professione e il corretto svolgimento della funzione giurisdizionale.
Proprio in ragione della coessenziale attinenza a tale interesse pubblico di portata nazionale, gli ordini professionali circondariali risultano essere enti pubblici di carattere e rilevanza comunque nazionale.
Tant’è che la Corte Costituzionale, confermando la competenza legislativa statale in materia di ordini professionali (ex art. 117, comma 2, lett. g) Cost.), ha valorizzato la portata non localistica ma nazionale della materia e pure dell’interesse pubblico ad essa sotteso. “[L]a vigente normazione riguardante gli Ordini e i Collegi risponde infatti all'esigenza di tutelare un rilevante interesse pubblico la cui unitaria salvaguardia richiede che sia lo Stato a prevedere specifici requisiti di accesso e ad istituire appositi enti pubblici ad appartenenza necessaria, cui affidare il compito di curare la tenuta degli albi nonché di controllare il possesso e la permanenza dei requisiti in capo a coloro che sono già iscritti o che aspirino ad iscriversi a garanzia del corretto esercizio della professione a tutela dell'affidamento della collettività.” (così sent. C. Cost. 405 del 2005).
Ciò detto circa la natura degli ordini circondariali forensi, la soppressione di taluni di essi risulta dal combinato disposto di più disposizioni di rango primario nazionale.
In particolare, se da un canto l’art. 1 del d.lgs. 155 del 2012 dispone la soppressione di una serie di tribunali (enumerati come da Tabella), dall’altro l’art. 25 della legge forense stabilisce una corrispondenza territoriale-circondariale tra l’ordine forense e il tribunale.
Più precisamente, l’art. 25 cit. prevede che “presso ciascun tribunale è costituito l’ordine degli avvocati (…)” e, di conseguenza, la circoscrizione territoriale dell’ordine circondariale forense, come già in passato, corrisponde a quella del relativo tribunale. (3) Pertanto, dalla soppressione della circoscrizione di un certo tribunale consegue anche l’impossibilità di definire territorialmente il relativo ordine circondariale forense poiché corrispondente al medesimo territorio del tribunale soppresso.
La soppressione di alcuni ordini-enti pubblici non economici risulta quindi dalle suddette norme di rango legislativo statale sufficientemente specifiche e quindi rispettose degli artt. 97 e 117, comma 2 lett. g) Cost.
A conferma della sufficiente specificità delle disposizioni di rango legislativo concernenti la complessa vicenda estintiva di cui si discute, si ricorda pure che la tempistica prevista per la soppressione dei tribunali interessati dalla riforma della geografia forense e quella per i corrispondenti ordini circondariali è la medesima.
I consigli dell’ordine sopprimendi restano infatti nella pienezza delle loro funzioni sino al 31 dicembre 2014 in conformità con quanto previsto ex art. 65 legge forense (4) e secondo quanto ricordato anche nella circolare della Direzione generale della giustizia civile del Ministero vigilante (D.A.G. prot. n. 122327.U del 16 settembre u.s.).
In essa è stata attestata la “soppressione ex lege” degli ordini costituiti presso i tribunali soppressi ed è stato precisato pure che tale soppressione “opererà pertanto a decorrere dal 1° gennaio 2015”.
i) Sulla struttura dell’ordine circondariale soppresso e l’elenco degli iscritti all’albo tenuto dal consiglio dell’ordine soppresso.
L’ordine circondariale è caratterizzato dalla sua natura di ente pubblico non economico ma anche dallo specifico carattere associativo che lo denota. Infatti, la base associativa di un certo ordine circondariale non deve né può estinguersi per la soppressione del relativo ordine in cui l’ordine forense semplicemente si articola (e non certo si sostanzia). (5)
In altre parole, quindi, con la soppressione di un certo ordine circondariale non viene meno l’insieme delle funzioni ed il munus ad esso attribuito. Piuttosto, l’interesse pubblico che la base associativa dell’ente soppresso deve perseguire per legge, si invererà per il tramite di un ordine circondariale-ente pubblico avente le stesse funzioni e munus caratterizzanti l’ordine soppresso ma incardinato presso una diversa circoscrizione-tribunale.
Pertanto, le questioni esaminate si pongono nel più ampio solco del tema della successione tra enti pubblici.
Questa, in carenza di una disciplina legislativa ad hoc di tipo generale, “viene, di regola, disciplinata dalle singole leggi che la dispongono. Da ciò consegue, fra l’altro, che possa ipotizzarsi l’applicabilità dei principi civilistici solo in assenza di contrarie disposizioni relative alla singola vicenda successoria” (così Cass. Civ., sez. III, 5.4.2001, n. 5072).
Dunque, considerato che nel caso di specie la legge dispone la soppressione di alcuni ordini ma non ne definisce specificamente i termini, ci si deve avvalere dei principi civilistici (qualora applicabili) e dei principi di diritto enucleati sul punto dalla giurisprudenza di legittimità ed amministrativa (nonché dal recente sforzo di razionalizzazione operato dal CNF con la circ. 18-C-2014).
In argomento, il giudice amministrativo - avvalendosi delle affermazioni della giurisprudenza di legittimità - ha specificato che “in tema di soppressione di Enti pubblici, la successione si attua in modo diverso a seconda che la legge o l'atto amministrativo che hanno disposto la soppressione abbiano considerato il permanere delle finalità dell'Ente soppresso ed il loro trasferimento ad altro Ente, unitamente al passaggio, sia pure parziale, delle strutture e del complesso delle posizioni giuridiche già facenti capo al primo Ente, ovvero abbiano disposto la soppressione "previa liquidazione"; nel primo caso, deve ritenersi che la successione si attui in universum jus con la conseguenza che tutti i rapporti che facevano capo all'Ente soppresso passano all'Ente subentrante, mentre nel secondo caso, difettando la contemplazione del permanere degli scopi dell'ente soppresso, non avrebbe senso una successione a titolo universale nelle strutture organizzative che fosse attuata ai soli fini del loro scioglimento, e deve pertanto ritenersi che la successione avvenga a titolo particolare, limitata ai soli beni che residuino alla procedura di liquidazione, con la conseguenza che l'Ente liquidatore non solo non si sostituisce nella titolarità della sfera giuridica originaria, ma non assume neppure alcuna diretta responsabilità patrimoniale per le obbligazioni contratte dall'Ente estinto che già risultassero all'atto della liquidazione (Cass, civ. sez. III 18 gennaio 2002 n. 535)” (così TAR Lazio, sez. II, 2.10.2009, n. 9558, e negli stessi termini, da ultimo, TAR Sardegna, Sez. II, 24.7.2012, n. 752).
Nel caso di specie, evidentemente, non si realizza la mera soppressione dell’ente (ordine circondariale) ma anche il passaggio di tutte le competenze del soggetto soppresso ad altro soggetto subentrante secondo la nuova geografia forense, con la contestuale e piena successione nel munus.
Dunque, secondo la giurisprudenza appena ricordata, nel caso che ci occupa, si realizza un’ipotesi di successione in universum ius con la conseguenza che tutti i rapporti che facevano capo all’Ente soppresso passano all’Ente subentrante. (6)
Né, d’altro canto, risulta alcun indice legislativo o giurisprudenziale che possa far supporre una qualche forma di persistente soggettività in capo all’ordine soppresso oltre il 31 dicembre 2014. (7)
E ciò anche perché “[L]a successione fra enti pubblici è astrattamente configurabile - oltre che nei casi in cui in tal senso abbia disposto una legge od un provvedimento amministrativo - nell'ipotesi in cui l'estinzione di un ente sia disposta al fine di trasferire la sua struttura organizzativa ed i suoi compiti istituzionali ad un altro ente, permanendo, in capo al nuovo soggetto, gli scopi perseguiti da quello soppresso” (così Cass. civ., Sez. I, 31.10.2008, n. 26310).
Proprio in tale prospettiva, il Ministero ha specificato che “a decorrere dal 1° gennaio 2015, i professionisti iscritti a quella data presso gli albi degli Ordini circondariali soppressi devono ritenersi iscritti, ex lege, in conformità con quanto disposto dagli artt. 2 e 7 della legge forense, agli Ordini istituiti presso i Tribunali nel cui circondario è ricompreso il domicilio professionale degli stessi” (così circolare 16.9.2014 cit.).
La medesima circolare, peraltro, detta anche indicazioni vertenti sul diritto di elettorato attivo e passivo dei professionisti provenienti dagli Ordini soppressi.
Infatti, il Ministero, chiarendo che tali diritti saranno resi effettivi anche attraverso la collaborazione tra ordini accorpanti ed accorpati, ha però imputato agli ordini accorpanti l’onere e responsabilità di garantire ai suddetti professionisti la tempestiva diffusione di tutte le informazioni necessarie per l’esercizio dei propri diritti.
Le summenzionate specificazioni, espresse nella circolare del Ministero vigilante, sono quindi in termini con la normativa conferente e sono state fatte proprie anche dalla successiva circolare CNF 18-C-2014 del 14.10.2014 (recante note interpretative formulate rispetto alla suddetta circolare ministeriale).
ii) I contratti di cui l’ente soppresso è parte, nonché il patrimonio o le dotazioni detenute dallo stesso.
Da tutto quanto precede, nel caso di specie, oltre alla successione nel munus, pare doversi determinare una successione a titolo universale, quindi anche il trasferimento dei rapporti e delle strutture del soggetto estinto in capo al soggetto accorpante.
Stante la successione in universum ius, la successione dell’ordine accorpante all’ordine sopprimendo determina quindi il subentro del primo nel patrimonio del secondo. Tuttavia, ricordando che l’autonomia negoziale (e la pienezza delle funzioni) permane in capo all’ente sopprimendo sino a che non cessi di esistere (ovvero a far data dall’1 gennaio 2015), in linea di principio e secondo le debite procedure, l’ordine sopprimendo – sino al 31 dicembre 2014 – può disporre liberamente del proprio patrimonio. (8)
Infatti, con riferimento ai rapporti giuridici attivi e passivi facenti capo agli Ordini in questione, la nota del 16 settembre precisa che “nel prendere atto della mancanza di una norma primaria che disciplini le formalità di liquidazione degli Ordini soppressi, si deve ritenere che i rapporti giuridici attivi e passivi facenti capo agli enti saranno regolati secondo la disciplina generale delle persone giuridiche nella cui tipologia sono annoverabili, ferma restando l’autonomia negoziale degli stessi, ove intendano regolare tali rapporti prima della cessazione”. E proprio nel solco di specificazioni così scarne, il CNF ha quindi ritenuto opportuno fornire alcune indicazioni-raccomandazioni ulteriori volte alla regolazione della successione dei rapporti giuridici e delle pubbliche funzioni di cui i soggetti interessati siano titolari.
iii) Circa il personale dipendente dell’ordine circondariale-ente soppresso
Il rapporto di lavoro instaurato con un ente-datore di lavoro ha una connotazione pubblicistica.
Anche a seguito della privatizzazione del pubblico impiego, la regolamentazione del rapporto di lavoro alle dipendenze degli enti pubblici non economici (ex art. 1, comma 2 d. lgs. 165 del 2001 (9) conosce alcune peculiarità relative proprio alla soggettività pubblica dell’ente-datore, rientrando nell’ambito oggettivo di applicazione del Testo Unico del Pubblico Impiego. A tacer d’altro, gli atti con i quali l’ente-datore gestisce il rapporto di lavoro privatizzato, infatti, rimangono comunque atti finalizzati al perseguimento di un interesse pubblico, nonché alle relative regole procedimentali che hanno comunque natura pubblicistica.
Ciò detto, la vicenda costitutivo-estintiva contraddistinta dalla soppressione dell’ordine soppresso e dal successivo subentro di un altro ordine circondariale dovrebbe realizzarsi senza alcuna soluzione di continuità o alterazione nel rapporto di lavoro con il personale.
Più precisamente, anche nel rapporto di lavoro dovrà realizzarsi un subentro tra enti datori di lavoro con il mantenimento dello status giuridico ed economico detenuto dal personale nell’ordine sopprimendo.
E ciò, a maggior ragione perché, per assicurare l’efficace perseguimento del munus, l’ordine accorpante avrà ragionevolmente bisogno di un organico più corposo.
In sintesi, considerato che nel diritto pubblico la successione tra enti si inserisce in una più ampia riorganizzazione degli apparati investendo anche aspetti funzionali, di regola, i dipendenti dell’ente soppresso conservano il proprio status e i relativi diritti, applicandosi i principi di cui agli artt. 31 d.lgs. 165 del 2001 e 2112 c.c.
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Le considerazioni che precedono sono determinate dal quadro normativo rilevante in materia e da considerazioni di principio.
Tuttavia, alcuni aspetti qui trattati dovrebbero essere auspicabilmente definiti, quantomeno a livello amministrativo.
Sarebbe opportuno che le specifiche formulate dal CNF fossero ulteriormente circostanziate (almeno) dal Ministero vigilante.
Infatti, nel caso della soppressione degli ordini circondariali, derivante dalla cd. nuova geografia forense, l’interprete deve operare in via ermeneutica. Lo stesso non può infatti avvalersi di una disposizione di tenore simile all’art. 60 del d.lgs. 139 del 2005, con la quale è stata regolata la successione nei rapporti giuridici e nella titolarità delle pubbliche funzioni, di cui al d.lgs. 28.6.2005, n. 139 in materia di Costituzione dell’Ordine dei dottori commercialisti e degli esperti contabili, a norma dell’art. 2 della l. 24 febbraio 2005, n. 34.
In tal caso, il legislatore aveva specificato che la vicenda successoria avrebbe determinato la successione in tutte le situazioni giuridiche soggettive e in tutti i rapporti giuridici attivi e passivi, comprendendo anche i rapporti di lavoro del personale dipendente dai consigli soppressi. (10)
Ciò nonostante, ovvero pur in carenza di una disposizione simile anche nel caso che ci occupa, secondo quanto sopra illustrato, si ritiene che la successione sia comunque universale, implicando il subentro nel munus, in tutte le situazioni giuridiche soggettive, in tutti i rapporti giuridici attivi e passivi e anche i rapporti di lavoro del personale dipendente dagli ordini soppressi.
Avv. Cesare Caturani e Avv. Giulia Pili