Limiti soggettivi ed effetti dell’annullamento di un atto generale
10/06/2020
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Ogni volta che il Giudice amministrativo annulla un atto “generale” avente una pluralità di destinatari si pone per l’Autorità il problema di stabilire quale sia la portata del giudicato e dunque la delimitazione soggettiva dei suoi effetti giuridici.⠀
Come noto, al giudicato amministrativo si estende analogicamente la regola stabilita dall’art. 2909 c.c. per il giudicato civile, in base alla quale il giudicato ha effetti soltanto tra le parti del giudizio, i loro eredi o aventi causa; tuttavia, secondo la costante giurisprudenza tale regola conosce un’importante eccezione nel caso in cui la sentenza di annullamento colpisca atti amministrativi aventi una pluralità di destinatari, contenuto inscindibile e affetti da vizi di validità che ne inficino il contenuto in modo indivisibile per tutti i loro destinatari.
Appartengono a tale categoria i regolamenti, i decreti, le ordinanze e, più in generale, gli atti normativi, nonché gli atti amministrativi generali e collettivi (contrapposti agli atti plurimi, cioè aventi una pluralità di destinatari, riguardanti ciascun destinatario).
In questi casi, stante la natura indivisibile degli effetti dell’atto annullato, la sentenza di annullamento non si limita a produrre effetti nei confronti delle sole parti del giudizio, ma estende l’efficacia necessariamente ultra partes o addirittura erga omnes con conseguente impossibilità di rimettere in discussione la questione della legittimità dei contenuti precettivi di un atto «definitivamente annullato erga omnes». (cfr. Consiglio di Stato Adunanza Plenaria n.ri 1 e 2/2007)
In coerenza con detti principi, con sentenza n. 2679 del 27.04. 2020, il Consiglio di Stato, Sezione IV, ha statuito la improcedibilità dell’appello proposto dall'Avvocatura Generale dello Stato avverso la sentenza del TAR Lazio n. 7958/2019 per intervenuto passaggio in giudicato della sentenza “gemella” n. 7955/2019 con la quale il Giudice aveva annullato il medesimo atto generale.
Nel caso si trattava di un’ordinanza del Commissario del Governo per la ricostruzione nei territori interessati dal sisma del 24 agosto 2016 avente ad oggetto, tra l’altro, la disciplina delle modalità di erogazione dei contributi per l’attività di ricostruzione pubblica in presenza di altri contributi o di indennizzi assicurativi per la copertura dei medesimi danni.
Alcuni comuni marchigiani colpiti dal sisma avevano impugnato l’ordinanza del Commissario per la ricostruzione n. 43/2017 nella parte in cui aveva stabilito che il contributo per gli interventi della ricostruzione pubblica veniva erogato agli enti al netto dell'indennizzo assicurativo percepito per le stesse finalità. Con sentenze n.ri 7955 e 7958 del 19 giugno 2019 il TAR Lazio aveva accolto i ricorsi dei comuni marchigiani annullando l’ordinanza del Commissario.
Con sentenza n. 2679/2020 il Consiglio di Stato ha dichiarato improcedibile l’appello proposto dall'Avvocatura Generale dello Stato avverso la sentenza del TAR Lazio n. 7958/2019 per intervenuto passaggio in giudicato della sentenza “gemella” del TAR Lazio n. 7955/2019 sulla scorta del seguente ragionamento: (a) l’ordinanza impugnata ha natura sostanziale di regolamento, ovvero è generale e astratta, rivolgendosi a tutti i soggetti, non determinabili a priori né a posteriori e ha carattere innovativo, dato che introduce nell’ordinamento con carattere di stabilità la regola per cui dal finanziamento vanno detratti gli indennizzi assicurativi anche nel caso in cui si finanzi la ricostruzione di un’opera pubblica; (b) l’atto è stato annullato in sede giurisdizionale in separato giudizio, concluso, con la sentenza TAR Lazio Roma sez. I quater 19 giugno 2019, n. 7955, che è passata in giudicato.
Il giudicato così formatosi ha quindi efficacia erga omnes, e rileva anche nel giudizio, ove lo stesso regolamento è impugnato da un soggetto diverso.
In conclusione, statuisce il Consiglio di Stato, trova applicazione la regola sancita dalla citata sentenza C.d.S. 4895/2007: l’appello stesso va dichiarato improcedibile, dato che esso è obiettivamente volto a far rivivere un atto definitivamente eliminato dal mondo del diritto.
Avv. Sabrina Tosti - Foro Ascoli Piceno